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北朝鮮の核開発の放棄と戦争回避のシナリオをどう描くか /「東京会議2018」第2セッション報告

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 公開会議の第二セッションは、藤崎一郎氏(日米協会会長、元駐米大使)による司会進行の下、「北朝鮮の核開発は世界の脅威なのか―核開発の排除と戦争回避のシナリオは描けるのか」をテーマとして議論が行われました。

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 議論に先立ち、小野寺五典・防衛大臣による問題提起が行われました。


米朝首脳会談実現でも楽観はできない

2.jpg 小野寺大臣はまず、アメリカのトランプ大統領と北朝鮮の金正恩朝鮮労働党委員長による米朝首脳会談実現の見通しが立ったことに対して、非核化進展に向けた期待を寄せつつ、「これまでの北朝鮮を見れば決して楽観はできない」と切り出しました。

 その背景として、これまでの北朝鮮による核・ミサイル開発の動きについて概観。1993年のNPT脱退とノドンミサイルの発射実験以降、国際社会との交渉に応じる素振りを見せつつも、それを裏切り続けながら時間を稼ぎ、着実に開発を進展させてきたと振り返りました。

 とりわけ、この2年間の核・ミサイル能力の向上は著しく、ICBMに関しては米欧も射程に収めるなど、北朝鮮は「日本のみならず、国際社会全体にとっての平和と安全を損なう大きなリスク」となったと位置付けました。

 しかし、近年の国際社会の一致した制裁と圧力強化、そして、日本自身もいわゆる「瀬取り」という公海上での船から船への物資・エネルギーの受け取り行為を海上自衛隊が監視し、発見次第国連安保理に対して通報するなど、着実に対応してきたことが、今年に入ってからの一連の北朝鮮の融和的態度を引き出したと評価しました。

 もっとも、1994年の枠組み合意、2005年の六者会合共同声明も核・ミサイル開発のための時間稼ぎに使われてきたという苦い反省に言及し、「今回の対話も対話のための対話、時間稼ぎのための対話では意味がない。本当に非核化を前提とした対話を真剣に行おうとしているのか、見極めなければならない」と注意を促しました。


25年前の反省と教訓に基づく日本政府の取り組み

3.jpg そして、日本政府の対応としては、北朝鮮が、「完全で、検証可能かつ不可逆的な方法」で、核・ミサイル計画の放棄にコミットし、非核化に向けた具体的な行動を示すまで圧力を継続していくという、従来から示してきた立場に変わりはないことを強調。さらに、こうした基本的な方針は日米韓で共有されているため、引き続き他の関係各国とも連携しながら、圧力を最大限まで高めていく方針を示しました。

 また、個別の安全保障政策については、その前提として25年前の反省点として、危機に際して、二度の政権交代があるなど、政治的な混乱があったことと、法制度面でも危機に対する備えができていなかったことを挙げました。そしてその結果、1994年の枠組み合意の下では、日本は主体的なプレーヤーとなることなく、「多額の費用負担を担う役割にとどまった」と振り返りました。

 その上で小野寺大臣は、そうした反省と教訓に基づいたこれまでの日本政府の取り組みを紹介。周辺事態法の制定から始まり、武力攻撃事態法、さらには三年前の平和安全法制を始めとした様々な法整備、二度にわたる日米防衛協力の指針(ガイドライン)の改定を始めとする日米同盟体制の強化、BMDシステムや、イージス艦とPAC―3、イージス・アショアの導入促進などからなる防衛体制構築などをその例として挙げました。

 そして、アメリカのマティス国防長官の「防衛力の強化は、外交の後ろ盾となって国際問題の外交的解決に資するためにある」という考え方に賛同を示しつつ、「今後も我が国の防衛に万全を期す」、「融和ムードに気を許すことなく、真に核放棄するまで北朝鮮に圧力を加え続け、世界の成長センターであるこの東アジアに平和を実現する」などと宣言しました。

 小野寺大臣は最後に、居並ぶ世界のパネリスト達に対し、米朝首脳会談実現の見通しが立った直後のまさにこのタイミングで行われるこの「東京会議」は世界中の注目を集めることになるとした上で、「是非、問題解決に向けた処方箋を示してほしい」と大きな期待を寄せ、問題提起を締めくくりました。

 続いて、北朝鮮問題における重要なプレーヤーになるであろう日本、中国、韓国、アメリカから6名のパネリストによる冒頭発言が行われました。


まず、認識を共有すべき

mi.jpg まず、日本から宮本雄二氏(宮本アジア研究所代表・元駐中国大使)が登壇。宮本氏は北朝鮮が対話路線に転じたことは、国際社会の一致した圧力の成果であるため、今後も一致した対応が重要になるとした上で、「そもそもなぜ北朝鮮に核放棄をさせなければならないのか。対応を一致させるためにはまず認識を一致させる必要がある」と語りました。

 宮本氏は核放棄させなければならない理由としてまず、核を持つことによって最小核抑止力を得て、核を保有する超大国に対しても「行動の自由」を得てしまうことを挙げました。

 そしてその次には、核の世界的な拡大という危機を指摘。自国第一主義を掲げるトランプ政権下のアメリカに対し、「有事の際、本当に同盟国を守ってくれるのか」という疑念が高まる中、仮に「もはやアメリカは頼りにならない」と感じさせる事態が起きた場合、日韓も核武装する可能性が浮上すると指摘。そうした状況になると台湾も追随する可能性もあるため、「東アジアの戦略環境は激変する」と懸念を示しました。

 しかも、核保有願望がある国は、中東や南米、アフリカまで世界中にあるため、それらの国々も続き、そこからテロ集団に核兵器が渡ってしまうというリスクもあると指摘。だからこそ、核拡散の引き金となり得る北朝鮮の核保有は「何が何でもここで止めなければならない、という共通認識を持つ必要がある」と強く訴えました。

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20年の時間を得てしまった北朝鮮

n.jpg 西正典氏(元防衛事務次官)は、北朝鮮が対話路線に転じた背景には、「もうすでに必要な核・ミサイル技術は獲得したという自信があるのではないか」と分析。その上で、今後の対話の難しさを指摘しました。

 具体的にはまず、北朝鮮が求めていると見られる「体制保証」について、「それはすなわち、朝鮮半島が分断された状態を所与のものとして受け入れるということを意味するが、それでいいのか」と問題提起。

 さらに、これまではアメリカの「核の傘」による拡大抑止が機能してきたが、「一方、北朝鮮は自分で『傘』を差している状態になったが、この北朝鮮に対しては誰が傘を被せるのか。わけのわからないロジックになってくる」と指摘しました。

 その上で、今後の米朝首脳会談はそうした「トラップの多い状況」で開催されることになると警鐘を鳴らすと同時に、会談実現によって北朝鮮は「さらに20年の時間を得てしまった」ために、今後に対しては「悲観的にならざるを得ない」と率直に吐露しました。


米中首脳会談でアメリカは何を要求するのか

1.jpg 続いて、中国からは劉鳴氏(上海社会科学院国際関係研究所所長)が発言。劉氏はまず、米朝首脳会談の実現を「衝撃」とその驚きを表現しましたが、日本側の見方とは異なり、制裁や圧力の成果として北朝鮮が対話路線に転じたのではなく、「昨年からすでにそうした対話の意思は示していた」と指摘。ただ、このタイミングとなったのは西氏と同様にICBMプログラムが完成に至ったからであるとの見方を示しました。

 そして、北朝鮮が何を要求するのかはもう分かっているため、米朝首脳会談の焦点は、「アメリカが何を要求するのか」になると分析。その上で、アメリカの意図は「非核化には時間がかかるため、今回の会談でとりあえず当面の状況をコントロールし、それから徐々に非核化に取り組むのではないか」と語り、プロセスを遅らせることが主目的となると予測しました。ただ同時に、トランプ氏、金正恩氏ともに「予測不能」であるため、「二人の動きを注視する必要がある」と付け加えました。


制裁のスクラムを今度こそ崩さないことが大事

2.jpg 韓国の尹德敏氏(韓国外国語大学校首席教授)は、25年前、国際社会が圧力をかけた結果、当時の金日成主席とカーター元米大統領が会談し、さらに南北首脳会談も行われたことを振り返り、「現在と同じ流れだ」と切り出しました。しかし、当時と今で決定的に異なることとして、「北朝鮮はすでに核、さらには日韓を射程に収めるミサイルを1000発以上保有している」ことを指摘しました。

 こうした状況の中、なすべきこととしては国際社会の連携した制裁継続を挙げましたが、同時に「これまでも制裁すると言ったにもかかわらず、日中韓米いずれも人道支援の名の下に北朝鮮を支援したことがあった」と振り返り、「同じ轍を踏まないように、今度こそ制裁をしっかりと維持する必要がある」と強く訴えました。


言葉だけではなく、行動で示すまで制裁を続けるべき

3.jpg 同じく韓国の文聖默氏(国家戦略研究統一戦略センター長)は、北朝鮮の最大の目的は、「北主導の朝鮮半島統一と、それに対する最大の障害である米韓同盟の破壊」との見方を示した上で、その鍵を握るものが核保有である以上、「本当に核放棄の意思があるのだろうか」と疑念を示しました。したがって、米朝首脳会談では「アメリカ本土に届くような核ミサイルは放棄するから、日韓に届く程度の核ミサイルは保有させてくれ」というような交渉をしてくる可能性があると予測しました。

 その上で、これに対する対応としては尹氏と同様に、「一貫した制裁と圧力」が肝要であるとし、同時に、IAEAの査察をこれまでとは違う実効的なものとした上で、一つひとつ着実に核廃棄プログラムを実行しない限り、「決して制裁を解除してはならない。言葉だけではなく、行動で示すまで制裁を続けるべきだ」と主張。さらに、米韓同盟の破壊を狙っているのであれば、破壊されないようにより米韓同盟を強固なものとしていくことの必要性も説きました。


不透明な米朝首脳会談の行方

3.jpg 最後にアメリカからは、ジェームス・ゴーリアー氏(外交問題評議会(CFR)上級客員研究員)が発言。ゴーリアー氏はまず、トランプ大統領の行動特性について解説。まず、自分のアピールを最優先としていること。米朝首脳会談をティラーソン国務長官ですら知らなかったように、独断で物事を決定し、国内的な意思統一を図るという意識が乏しいこと。オバマ前大統領がやらなかったことをやりたがる傾向にあること。政権内にエキスパートを揃えようとしないし、そもそもエキスパートの話など聞こうとしないことなどを挙げました。

 一方金正恩委員長から見れば、会談実現はこれによってアメリカとスタートラインが対等になるとともに、核・ミサイル能力が全世界に知れ渡ることとなったため、「既に勝利したも同然」であると指摘。こうした状況の中での会談の行方は少なくともアメリカにとっては不透明であると語りました。

 その中で国際社会がなすべきこととしては、「どうも発想が『対話は戦争か』の二択になっているのではないか」とした上で、「他にもやることはあるはずだ。各国が抑止力、防衛力も高めることが大事だし、連携して圧力をかけ続けることも大事だ」と促しました。

 小野寺大臣の問題提起と6名の冒頭発言を受けて、司会の藤崎氏は「北朝鮮はこれまで裏切りの連続だったが、どうすれば裏切らないようになるのか。非核化をどう担保するのか。圧力の協調をどう続けるか。こうした様々な課題が山積みであるが、未来志向的なアイディアを出してほしい」とパネリスト達に呼びかけ、ディスカッションが始まりました。

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米朝首脳会談は成果を挙げられるのか

 イタリアのエットーレ・グレコ氏(国際問題研究所(IAI)副理事長)は、成長センターである東アジアの平和は世界にとっての利益であること、NPT体制の堅持はEUの戦略上重要であることから、北朝鮮のリスクは欧州にとっても大きな課題であると語った上で、米朝首脳会談で求められるのは「非核化に向けた完全な合意」と「国際的な枠組みの構築」、「IAEAによる実効的な検証の確約」であると指摘。

 しかし、ゴーリアー氏が指摘したようなアメリカ国内の意思統一の欠如から「5月の会談までにしっかりとした準備ができるのか」と懸念を示しました。

2.jpg インドのサンジョイ・ジョッシ氏(オブザーバー研究財団(ORF)理事長)も、トランプ政権の交渉力を懸念する同時に、金正恩委員長を「思っていたよりもはるかに狡猾であり、交渉では脅威となる相手だ」と警戒しました。

 劉鳴氏は、金正恩委員長よりもむしろトランプ大統領の方が不確実な要素が大きいため、「トランプ大統領にもプレッシャーをかける必要がある」と指摘しました。

 ゴーリアー氏は、通常の外交プロセスであれば、交渉は下(事務方)から固めていき、徐々に上に行って最後にトップ(首脳)が会談するという流れになるとした上で、「しかし、今のアメリカは全く逆だ」と嘆きました。さらに、トランプ大統領が会談について、negotiationではなく、talkと表現していることに着目し、「5月の会談だけで解決の方向が見えるということはないだろう」との見方を示しました。

c.jpg ブラジルのカルロス・イヴァン・シモンセン・レアル氏(ジェトゥリオ・ヴァルガス財団(FGV)総裁)も、北朝鮮よりもむしろアメリカの狙いが不透明であるとし、国際社会は今回の会談に一喜一憂することなく、「第2、第3の動きを見据えるべきだ」と語りました。

j.jpg イギリスのジョン・ニルソン―ライト氏(チャタムハウスシニアリサーチフェロー)も、この首脳会談で終わりなのではなく、今後も引き続き会談があると予測した上で、「そこには日本の安倍首相も入って行くべきだ」と提言しました。

 また、朝鮮戦争は休戦状態とはいえ続いていることに変わりはなく、そして国連軍が関係している以上、「ワシントンD.C.と平壌だけで交渉すべきではない。国連も役割を果たすべきだ」と主張しました。


今後、非核化に向けて国際社会は何をすべきか

t.jpg フランスのトマ・ゴマール氏(フランス国際関係研究所(IFRI)所長)は、北朝鮮の非核化の実現可能性について、イランとの核合意が困難な局面を迎えていることに言及しつつ、「同じやり方では北朝鮮との間でも成功しないだろう」とし、これまでとは異なる発想のやり方が求められると述べました。

m.jpg カナダのロヒントン・メドーラ氏(国際ガバナンス・イノベーション(CIGI)総裁)も、ゴマール氏と同様の見方を示しつつ、この北朝鮮への対応が「ならず者国家」対応の新たなリーディングケースとなるため、世界の未来のためにも失敗が許されない重要なミッションになるとの認識を示しました。

o.jpg シンガポールのオン・ケンヨン氏(S.ラジャトナム国際研究院(RSIS)副理事長)は、中国が制裁に本腰を入れたことが北朝鮮の方向転換につながったことから、今後の戦略についても同様に中国の役割が重要になると主張しました。

 これに対し、劉鳴氏は「中国もできる限りのことはするが、もうすでに力を尽くしている」とやや消極的な姿勢を見せました。また、軍事行動には大きなリスクがあり、制裁もすでに最大限実施しているために、残された交渉カードは少ないとの見方も示した上で、「あとは金正恩委員長にどれだけ誠意があるか」と語り、今後の動向は北朝鮮次第としました。

 そうした不確実性についてはグレコ氏も言及。金正恩委員長が核保有によって自らの体制と生存を確保できると本気で考えているとしたら「非核化の成果は望めない」としました。もっとも、「それでも何らかのアレンジメントはできるかもしれない」とも語りました。

 シモンセン・レアル氏は、不確実性への対処方法としては、北朝鮮を引き込んだ「ゲームを設定すること」を挙げました。シモンセン・レアル氏は、かつての米ソ関係が対立しながらも安定していたのは、お互いが同じゲームの中にいたために相手の行動に予測可能性があったからであるとし、こうした経験が北朝鮮問題でも大きなヒントになると指摘しました。そして、北朝鮮をゲームに引き込むためには、「インセンティブを与えること」が必要であると語りました。

 文聖默氏は、金正恩委員長は核保有こそが自らの体制を保証すると信じていたが、実際には核開発に資源を集中した結果、多くの国民が苦しみ、国内が動揺している実情を紹介。したがって、シモンセン・レアル氏が言うところのインセンティブに関して、「核がなくても体制は維持できる」と思わせることだと語りました。

 もっとも、文聖默氏はその一方で、体制保証をするということはすなわち北朝鮮国内の深刻な人権問題を放置するということを意味するため、「人権問題について圧力をかけていくことは忘れてはならない」と強調しました。

 ニルソン―ライト氏は、仮に体制保証がなされたとしたら、次に金正恩委員長が目を向けるのは国内経済の安定化になるはずだとした上で、制裁を引き続き行いつつ、経済支援のプランを示すことがインセンティブとして有効になると語りました。

 非核化プロセスの実効性確保についても意見が相次ぎました。特に核査察については、宮本氏は過去の経験から見ても、仮に核放棄を確約させることに成功したとしても、その検証は非常に困難であることを指摘。いかにして新しい実効的なチェック体制を構築するか、という点で知恵を絞らなければならないと語りました。

 ニルソン―ライト氏も同様に、これまでとは異なる意識が必要であるとし、「信頼した上での検証」ではなく、「常に不信感を持ちながら検証」することが大事だと説きました。

 

課題は他にも

 議論では、その他にも様々な課題が提示されました。北朝鮮の安全保障に関する脅威は他にもあるとの意見も寄せられ、メドーラ氏は、北朝鮮がサイバー攻撃を活発化していることに言及。「北朝鮮が有する危険なテクノロジーは核・ミサイルだけではない」と注意を促しました。

 宮本氏は、政策と世論の間で生じ得る齟齬について警鐘を鳴らしました。そこでは、北朝鮮問題のように複雑化した問題をめぐっては、「政府が考える安全保障戦略の正解と、国民が求める結論の間に齟齬が出るかもしれない。そこをどう埋めるか」と問題提起しました。

f.jpg 議論を受けて最後に藤崎氏は、「緊急有識者アンケート」を実施。13人のパネリストに対し、北朝鮮問題解決の行末について、「①これからも悲観的」、「②もしかしたらうまく行くかもしれない」、「③わからない」の三択を提示。結果は①4票、②4票、③5票と見方が分かれ、これを受けた藤崎氏は、この問題の難しさを示していると語りつつ、だからこそ今後も継続して議論を続けていかなければならないとし、第二セッションを締めくくりました。


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