言論スタジオ

東シナ海、南シナ海の安全保障と紛争の危険性をどう乗り越えるか

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2014年1月31日(金)
出演者:
秋山昌廣(東京財団理事長、元防衛事務次官)
香田洋二(元自衛艦隊司令官、元海将)
小原凡司(東京財団研究員・政策プロデューサー) 

司会者:
工藤泰志(言論NPO代表)


議論で使用したアンケート結果はこちらでご覧いただけます。

 東シナ海と南シナ海で軍事衝突の緊張が高まる中、海洋における危機を回避するために何が必要なのか。海洋の安全保障に詳しい3氏が話し合った。 座談会では、東シナ海における偶発的事故の発生とそれが軍事衝突へ発展することを防ぐために必要なのは、日中間のホットライン構築であることで各氏の認識が一致。さらに、そのホットラインを機能させるために何が求められるのか、現場の事情に詳しい3氏ならではの示唆に富む議論が繰り広げられた。


工藤泰志工藤:言論NPO代表の工藤泰志です。

 今年は第一次世界大戦からちょうど100周年ですが、最近も、第一次世界大戦と現在の類似性を指摘する論調が、特に欧米のメディアから出てきています。その中で、東シナ海の尖閣問題が指摘されることも多くなってきています。私たちも、尖閣に限らず、東アジアの地域ガバナンスを安定化させたいということで、いろんな議論を始めたいと考えているのですが、まずはその初めとして、今、東シナ海、南シナ海も含めて、アジアにどんな緊張やリスクが広がっているのか、専門的な見地も踏まえて議論したいと思います。

 それではゲストの紹介です。まず、東京財団理事長で、防衛事務次官も務められた秋山昌廣さんです。続いて、元自衛艦隊司令官の香田洋二さんです。最後に、東京財団研究員で、海上自衛官だった小原凡司さんです。

 さて、今回の議論に先立ち、言論NPOに登録している有識者2000人の方に、急きょアンケートを行いました。先程、今年は第一次世界大戦から100年目である、尖閣がこの紛争の火種になるのではないかと欧米では懸念されている、と言いましたが、これに関して「あなたはその危機感があるか」と質問したところ、「危機感がある」「どちらかといえば危機感がある」という回答が合わせて72%を超えました。また、「東シナ海と南シナ海の海域で紛争が起こると思いますか」という質問では、「東シナ海、南シナ海のどちらの海域においても紛争が起こると思う」との回答が40.9%でした。「わからない」という回答も21.1%ありましたし、「起こらない」と答えた有識者も16.4%いるのですが、4割以上は紛争勃発を懸念しているということです。

 さて、東シナ海、南シナ海で今何が起こっていて、欧米が指摘しているような紛争の火種になるような局面にあるのでしょうか。


紛争は起こっているのか

秋山昌廣氏秋山:東シナ海には日中間に尖閣問題がありますが、これが紛争の火種になるかどうかについては、「紛争」の定義にもよるものの、既に紛争の火種にはなっていると思います。ただ、これは領土にかかわる問題ですが、日本の立場はあくまで「領土問題はありません」ということになっています。

 もう一つ、南シナ海にある問題は、これもいくつかの国と中国との間、あるいは中国だけではなくて、ベトナムと他の国との間など、様々なかたちで、領土・領海にかかわる紛争があるわけです。中越間で実際に戦争まで起こりました。つい最近も、中国とフィリピンとの間でかなり深刻な紛争になった。もっとも、これは現象的な話で、その背景に何があるのかはまた別の問題です。

工藤:「紛争」の具体的な軍事的定義というのは、どのようなものなのでしょうか。今のお話では「紛争」というのは、「対立がある」とか「非常に緊張感がある」という意味合いで使われているように感じました。

小原凡司氏小原:今、秋山さんがおっしゃったように、その問題をめぐって複数の国が対立している状況に対して、広く「紛争」という言葉を使えると思います。ただ、このアンケートに表れている有識者の危機感というのは、その中でも「軍事衝突が起こる可能性があるのではないか」という強い懸念だと思います。「紛争=軍事衝突」と考えた場合、通常「軍事衝突」とは軍対軍ということを意味するのですが、現在の南シナ海の状況を見ると、必ずしも軍対軍の衝突ばかりとは限りません。中国は、こうした地域のパトロール等には、海軍ではなく前面には法執行機関、海警局の船を使っていますので、これに対して、例えば東南アジアの国々は海軍の船で対抗するといった構図もある。実際、スカボロー礁などでは、そういった対立がすでに起こっていますし、ベトナムの主張によれば、中国海軍の船がベトナム漁船を射撃して火災を起こしているといった事象も生起しています。こうして見ると、すでに一部、小規模ではありながら「紛争」が起こっているということはできると思います。


領土防衛ができない海上保安庁

工藤:南シナ海では中国は基本的に法執行機関、つまり日本でいうと海上保安庁のようなところで対応しているのですが、この法執行機関と軍の関係とはどのようなものなのでしょうか。

小原:日本では自衛隊と海上保安庁というのはまったく別の組織ですが、多くの国では、コーストガードといわれる組織は海軍の一部であったり、あるいはそれに隷属する組織であったりということも多いわけです。実際に、海軍のまだ若い将軍がそうしたコーストガードの司令官を務めるといったような組織を組んでいる国もあるくらいです。アメリカでもコーストガードは米海軍の下で実際に活動しますから、そうした意味では、海軍が出たから、コーストガードが出たからといって、日本ほどの大きな差というのはないのだと思います。ただ一つ、大きな違いは、あくまでコーストガードは法執行機関であって軍ではない。軍ではない以上、武器を使用することができるのは警察権、あるいは自然権、正当防衛等に限られるということですし、領土防衛は実際にはできない組織であるということはいえます。

香田洋二氏香田:当然、法治国家日本の海上保安庁、海上自衛隊の場合、それぞれ法律によって任務がきちんと定められています。海上保安庁は、海上保安庁法の第2条で、「海上の安全及び治安の確保」というのが、海上保安庁の基本的な任務として定められています。これを文字通り読みますと、領土・領海の防衛とか警備というのは、海上保安庁の本来的任務には実は当てはまらないのです。一方、自衛隊の場合は、自衛隊法第3条で「わが国の防衛」というのが任務で与えられています。ということで、おおざっぱに言えば、防衛に属することに関しては、法律上は本来、自衛隊が担うべきものになっています。

 尖閣の周辺海域で今、何が起こっているか、その状況を説明しますと、おそらくこういうことだと思います。海上の安全と治安を確保するために、海上保安庁の巡視船艇と隊員がこの海域を巡覧、巡視している。そこにたまたま中国の海監が来ている。現場に、日本の公の船、しかもある国内法執行の権限を持った海上保安庁の巡視船艇がいるものですから、逆に言うと、常続的に中国の海監は日本の領海に入れない。ちょっと入っては出て行く、ちょっと入っては出て行くということで、かろうじて、わが国の主権を維持している、領海を守っているということになっているのが現実だろうと考えます。海上保安庁法、自衛隊法でそれぞれの機関に定められた任務を考えると、実は海上保安庁は背伸びをしたギリギリのところでやっているというのが現状だと思います。

工藤:その時、日本の海上自衛隊はどこにいるのですか。海上保安庁の動きを後ろで見ているのですか。

秋山:尖閣の周辺で海上保安庁がパトロールをして、事実上ガードしていますが、その後方で海上自衛隊がバックアップしているということはない。バックアップがあるとすれば、海上自衛隊の飛行機です。P3Cなどによる空からの監視です。これは常に尖閣の上でもやっています。そして、尖閣の上に飛んでくる中国の飛行機があれば、スクランブルをかける。これは海上自衛隊、あるいは航空自衛隊がそういう活動をしているということです。


世界の関心は南シナ海に

工藤:以前、秋山さんから「現在、世界の国際会議ではほとんどの関心が南シナ海にある、尖閣問題はそんなに大きな関心にはなっていない」とおっしゃっていたのですが、この理由はどういうところにあるのですか。

秋山:昨年の12月、モスクワの国際会議で南シナ海問題がテーマだったのですが、この会議は、南シナ海のいわゆる領土・領海紛争の当事国は入れない、それ以外の国で南シナ海問題について議論するというものでした。つまり、南シナ海における領土・領海問題というのは、かなり複数の国が関わっていますし、中国は相当広く主張していますから、アジアの海における安全保障上の大きな問題ということで、世界的に関心を持たれているテーマになっているのです。一方、東シナ海の問題としては、中国と韓国との間にも島の問題はありますが、最大の問題は尖閣問題です。ただ、これは中国と日本という2国間の領土問題にすぎないというとらえ方で、あまり国際的な議題にはなりません。日中間で議論になったり、あるいはアメリカで関心を持たれることはありますが、ヨーロッパで尖閣問題に関するシンポジウムが開かれることはありません。

工藤:ただ最近は、欧米のメディアも、世界的な課題として尖閣問題をかなり取り上げ始めてきましたよね。

秋山:アメリカは巻き込まれるかもしれませんから、アメリカでは関心を持たれています。アメリカではもっぱら中国の主張が浸透していて、アメリカと尖閣問題を議論する時、ほとんど「Senkaku Islands」と言わず「Diaoyu Dao」です。それくらい、中国の宣伝が効いていて、「もともと中国の領土だったのではないのか」という議論がかなりあります。

香田:もう少し違った観点でいいますと、例えば海上交通路の問題があります。東シナ海の問題というのは日中韓という3ヵ国関係、あるいは2ヵ国関係で律されるわけです。ここでは、ある程度の不安定要素はありますが、中国・日本・韓国というのは、いきなりとんでもない行動をするということはない。領土の主張は厳しくても、ある意味で非常に理性的に、一定レベル以上の国として責任を持った行動をすることが予測できる。

 ところが、南シナ海の場合、極端に言うとアメリカからヨーロッパまですべての国の海上交通路があり、何らかのかたちで各国の利益が絡んでいる。要するに、関係当事国は周辺海域の国々だけではないということなのです。

 また、日本ではほとんど注目されていないのですが、中国は今、海南島の三亜というところに、新しい海軍基地を作っています。これはなぜかというと、東海艦隊と北海艦隊という、いわゆる東シナ海から渤海湾に面した艦隊は、どうしても南西列島線で、冷戦時のソビエトのウラジオストクと同じようにブロックされる恐れがあります。そこで、ある程度行動の自由を確保しようということで、中国は海南島の三亜に大きな海軍基地を作ろうとしています。実は、海軍戦略上で見るとこれは非常に大きな話で、おそらく新しい空母、戦略原潜も含めた中国海軍の主力部隊が配備されるだろうと考えられます。これは、実はアメリカや日本など周辺諸国から見ると、ある意味で大きなゲームチェンジャーになりかねない。それがまさに南シナ海なのです。そういう問題もあって世界的な注目を集めているわけです。

 また、西沙・東沙で、一説によると350~400の島、岩礁があると言われていますが、実際にいわゆる地籍が存在するのは、資料源にもよりますがだいたい13です。その中で500メートル以上の滑走路が作れるのが実は5つしかない。結局、この戦略ポジションをどこの国がどうコントロールするかということが、実は将来のこの海域の支配権をめぐる鍵になってくるのです。現在、中国は、一番北、すなわち海南島のすぐ近くのの大きな島しか持っていないということで、南シナ海の中心部については、口では強いことを言っていますがほとんど手を出せていない状況です。しかしこれから先、中国が相当強く出てくるのではないかということは予想されるので、それに対して、各国がどう備るかという問題もあると思います。

工藤:かなり大きなテーマだということは分かったのですが、これを解決するための動きは現在存在しているのでしょうか。

小原:南シナ海では、中国を含めた当事国の間で、まだ準備の段階ではありますが、code of conductというものの合意に向けた動きは出ています。ただ、一方で、中国は、先ほど香田さんがおっしゃったように、軍事的な側面からも南シナ海を手放すということは考えられないし、この海の管理、海上優勢というものは中国にとっては絶対に必要なわけです。そういった意味では、一方でそうした合意形成を図りつつ、周辺諸国の勝手な行動は許さない、仮にそうしたことが起こった場合には実力を行使する可能性というのは引き続きあると思います。

工藤:領海や制限水域についての解釈を含めて、国際社会と中国との認識のギャップがかなりあるような感じもしています。

秋山:一つ誤解があるのは、国連海洋法条約でいうところの「領海」「接続水域」「排他的経済水域」あるいは「大陸棚」、それについての考え方で、中国に独特の考え方があるというわけではないと思います。これは実際に出されている中国の公式文章を見るときちんと理解している。問題は、南シナ海に関して、ずっと南の方まで自分の領土・領海だといっている、そのこと自体が、これまでの国際法の考え方からすると、とても受け入れられない。領土・領海の主張は各国それぞれの立場がありますが、その背景としての中国の考え方は、今一つはっきりしない。最初は1947年に南シナ海に十一破線というものを引いたのですが、その根拠は分からない。ただ、「引いたんだ、だから領土だ」と主張するのみです。ここではベトナムが、ほぼ重複する形で線を引いているのですが、この根拠についてベトナムは、「これはフランスの植民地時代の何らかの条約か方針に従い、ここは我が国の領土である」などと一応の理屈を言います。フィリピンも同じように、もっと古く、スペインの統治時代の話から理屈を述べます。このように各国がそれぞれいろんなことを言っていますが、その領土・領海の主張が、いわゆる国際法、あるいは国際的にできあがった秩序に合致しているのかというと、少なくとも中国の言っていることは合致しているとはとても思えない。さらに近年、インドも南シナ海にかなり出てきていますから、非常に国際的な関心が高い地域になったというわけです。しかも、南シナ海では既に戦争が2回ありましたから尚更厳しい状況です。


小規模な衝突は起こり得る東シナ海

工藤:アンケートでは、「東シナ海、南シナ海では不安定な情勢が続いています。あなたはこれらの海域で紛争が起こると思いますか」という質問をしたのですが、その危険性を感じている有識者がいます。そこで、専門家である皆さんにお聞きしたいのですが、南シナ海と東シナ海で軍事紛争、あるいは戦争とまでいかないまでも衝突が起こるかどうか、この可能性を感じていますか。

秋山:軍事紛争という意味では、南シナ海ではあり得ると思います。東シナ海に関しては、これは尖閣の問題ですが、軍事的な小競り合いくらいはあるかもしれません。ただ、尖閣問題というのは南シナ海とかなり違う面があります。南シナ海の問題はもちろん領土・領海紛争なのですが、中国が大きく下まで降りてきて、しかも、明らかに南シナ海という海域全体を支配したいという意思を示している。一方、尖閣問題では、島というある一点に対する主権を主張しているわけで、東シナ海全体を中国が支配するという話ではありません。

 中国にとっての尖閣問題は国内問題の側面が強い。尖閣問題で日本に対して弱腰な態度だと世論の反発を受ける、ということが背景にあるので、とにかく強硬な姿勢を示さないといけない。そこで、現在、中国が行っているのは、海警局という法執行機関を前面に出して、日本に対していろんなプレッシャーをかけるという方法です。多分、この方針はずっと貫くと思います。法執行機関同士では、ひょっとしたら中国の方が強くなる可能性がありますので、例えば「ここは中国の領海なのだから、中国が全部取り締まる」と言って入ってきてしまう、といったような非常に困った事態が起こった結果、日中の法執行機関同士のぶつかり合いが起こる、ということは十分あり得るわけです。中国の指導部は軍を出すということには非常に慎重です。一方、中国海軍や空軍は「戦争、戦争」などと言っているようなので、日本の自衛隊が動くことを待っている可能性もあります。日本はその挑発に乗らないようにすれば、中国も動かないということになると思います。

 ただ、軍レベルでも何らかの衝突、ぶつかり合い、小競り合いなどがたまたま起こってしまうということはありうると思います。それが、我々がここで想定しているような軍事紛争の火種になるかというと、そうはならないのではないかと思います。

小原:「軍事衝突」といった場合に、二つに分けて考えなければいけないのは、故意による発砲から衝突するのか、それとも誤解に基づいて両方とも意図せぬような衝突が起こるのか、というどちらかだと思います。南シナ海では、意図的にそうした軍事衝突が起こる可能性というのはまだあるだろうと思います。

 一方、東シナ海では、日中どちらかが意図的に武器を使用するということは考えにくい状況にあり、双方ともにこの地域で戦争を起こしたくはないだろうと思います。ただ、これだけ近い距離で両国の空軍力、海軍力が行動しているエリアが重なっているわけですから、特にどちらかが演習等をすれば当然もう一方が監視に行きます。そうした時にはビークル同士の距離も非常に近くなる。ここで何らかの恐怖を覚えたり、あるいは緊張が生じたりしたときに、予期せぬ事態が起こるという可能性は排除できないだろうと思います。ただし、中国も、先ほど秋山さんが話されたように、ここで戦争を起こしたくない。ですから、中国は軍が出てくることに非常に慎重です。ただ、一方で、中国は日本の方から何らかの軍事行動を起こすのではないかということを非常に心配しています。今年1月、中国の党機関の中で、大規模なコンピューターを用いた数日間にわたるシミュレーション、計算を行った際、「小規模な軍事衝突なら起こる可能性はある」という結果にとどまったので、これを見て皆ほっと胸をなで下ろしたそうです。そういった意味では、双方ともに軍事衝突は避けたいという意図はあると思いますし、そのためのアメリカというファクターが、この地域では非常に大きいと考えます。

工藤:法執行機関の後ろにいる軍同士で、演習などを通じて何か事故はあり得るのでしょうか。

小原:あり得ると思います。既に昨年から中国は、日本政府の行為、あるいは政治家の発言なりに対しても、軍事的な示威行動というのを行っています。これは直接、尖閣周辺に出てきているわけではありませんが、西太平洋で演習を行ったり、あるいは航空機が第一列島線を超えるような飛行を繰り返したり、あるいは防空識別圏(ADIZ)を、これまでもあったかもしれませんが、これをわざわざ示してみせたりと、これは軍事にかかわる事象です。これに対して日本も、無人機が飛んだら無人機撃墜の検討をするといったようなことが報道されるなど、実は昨年から法執行機関ではない軍事的な側面がいろいろ話題になっています。そういった意味では、人民解放軍は非常に緊張しており、1月1日から東海艦隊は通常の勤務態勢から、少し戦争の準備に近い段階に勤務の態勢を一つ引き上げたという話も聞いています。

 また、中国は今、アメリカとの対話を進めたいと考えているようで、防空識別圏の公開というのは、この地域に危機が存在するのだということをアメリカに再度認識させる役割があったように思います。そのことによってアメリカが、この地域の危機を何とかすべきだという動きをすれば、当然アメリカは日本を押さえにかかるだろうと中国は考えた、との話もあります。

香田:冷静で論理的な思考を北京と東京、特に北京がする間においては、意図的な軍事力行使の可能性はほとんどないだろうと思います。ただ、100%安心かというと、いくつか問題もあります。例えば中国がアメリカとの関係を誤解して、本当の二大大国関係ができたのだ、自分がやってもしっかりアメリカを説得できる、そしてアメリカは動かない、と誤解して、さらに他に何らかの理由があったときには冒険主義に走らないという保証はありません。特に、東シナ海については、日米の関係が非常に弱くなったと北京が判断したとき、そして何らかの国内的な要因から外に出る必要性が生じたときに、冒険主義に走るということもあり得るでしょう。

 南シナ海でも同様です。アメリカがフリーダム・オブ・ナビゲーション(航海の自由)を振りかざさなくなったと判断したときが、実は一番危険です。そのときに中国が抑制できるかどうかというのは、非常に危うい。

秋山:もう一つ、やはり日米同盟、日米安全保障条約の存在が非常に大きい。アメリカは公式には「尖閣諸島は日本の領土である」ということは言っていませんが、「日本の施政権下にある」「日本の施政権下にあるものが攻撃されれば、これは日米安保条約の発動の対象だ」とはっきり言っています。これは中国にとってはかなり重い話になるわけです。もしここで軍事紛争が起こればアメリカが日米同盟の義務を果たすということになりますので、なかなか手が出せない。そういう状況もあり、軍事紛争勃発という点では南シナ海とは危険性が異なります。


脆弱な日中間のコミュニケーションチャネル

工藤:アンケートでは有識者は意図的な戦争についてはあまり危惧していないようです。有識者が心配しているのは、現在、法執行機関同士が自制で紛争が起こらないようにしているけれど、ひょっとして何か偶発的な事故が起こり、それが紛争に拡大する危険性はないのか、ということです。昔と異なり多くの報道がなされることから、ナショナリズムが過度に煽られる危険性もあります。特に人が亡くなるような事態になったときに抑えられるかという問題があります。

 そこで現在、現場レベルでは事故がきちんと起こらないような管理態勢になっているのか。それから、軍と軍の間にホットラインもないような状況ですが、そのあたりの危険性はどうなのでしょうか。

小原:法執行機関同士の船であっても、何らかの事故が起こって、例えば中国側に死者が出たということになれば、これは中国の国内世論も収まらないだろうと思います。こうなると軍隊が出てくる可能性もある。ただ、今の中国の指導部はそれをよく理解しているがゆえに、今のところあまり無理な侵入をしていないと見受けられます。中国の海洋局の話を聞いても、海上保安庁側のそれぞれの船のどの船長がどういう行動をするか、ということまでよく分析しているといいますので、そういったものを踏まえて、どこまで近づくと事故が起こるのか、ということを認識し、今のところは非常に慎重に行動するように指示はなされているのだろうと思います。

 ただ、先ほどの話のように、いったん事故が起こった場合というのは、たとえ指導部がそれを抑えようとしても、国内世論がそれを許さない状況が出てくるだろうと思います。2001年に米海軍の哨戒機が中国軍の戦闘機と衝突して海南島に不時着するという事態が起きましたが、このとき、中国軍機のパイロットが死亡しました。当初、江沢民はあまり強くアメリカに対応を求めていなかったのですが、人民解放軍が突如、死んだパイロットの英雄キャンペーンを始めました。こうなると中国国内は収まらない。その後、江沢民は一気に対米強硬に舵を切るわけですが、こうしたことは同様に起こる可能性はあるだろうと思います。尖閣で事故が起こり海警局だけでは対応できないという話になれば、軍が出てくる可能性は否定できないと思います。

工藤:香田さん、海上保安庁など法執行機関のレベルでの連絡体制や、その後ろにある軍・自衛隊との関係というのは、今どのような状況になっているのでしょうか。

香田:一般的に普通の船でも使えるものとして、洋上での事故を防ぐために、ブリッジ・ブリッジと呼ばれているUHFの16チャンネルに合わせると誰でも出られる連絡ツールがあります。「そちら中国の海警16号」「こちら海上保安庁」などと、英語あるいは中国語さえ勉強すれば「私はこっちに行きますから、どきなさい」「あなたは日本の領海に入りつつありますよ」とコミュニケーションを取ることができます。ただ、現状ではそれだけです。ですから、意思疎通の方法については存在しているが、非常に限られているというのが現状だと思います。

工藤:それだけでは不十分なのですか。つまり、何かが起こったらそこに集中してしまって、その回線だけ使えなくなるという事態になってしまうのでしょうか。

香田:まさに、そういうことが実際にありました。ですから、最初に「じゃあ、15チャンネルにしましょう、12チャンネルにしましょう」ということを示し合わせて、混んでいないチャンネルを選んで話をするわけです。しかし、その手続きが具体的に決められているかというと、私の理解では決められていないと思います。ですから、何かあったときに非常に混乱することになります。

工藤:「日本と中国のホットライン」といいますが、ホットラインの定義とはどのようなものなのでしょうか。どういうホットラインが日本と中国の間には存在していないのか。そして、日本と他の国との間にはどういうホットラインが存在しているのでしょうか。

香田:要するに、日本と中国の間には海上事故を防ぐための特別な通信系というものは一切存在しないということです。16チャンネルというのは、どこの国籍の船、どこの海でも使っているというものですが、それしかないということです。通常、軍事衝突を防止するようなメカニズムは、「こういう場合にはこの周波数を使って英語で話をしましょう」というところまで事前に決めているわけですが、そういうものがまったくありません。

 ホットラインというのはもう少し上のレベルで、例えば防衛省の局長レベル、あるいは海上幕僚監部の部長レベルとか、艦隊司令部の参謀長レベル以上の話です。相当政策的なことまで含めて、あるいは国の意図が入ったことまで話をするというチャネルです。これを通常はホットラインと呼んでいるのですが、これは当然のことながら、日本と中国の間にはありません。一方、日本とロシアにはありますし、友好国でいえば、例えば日本と韓国も持っています。

秋山:海上事故防止協定という協定を結んで、海上の事故が起こらないようにいろいろと意思疎通をして、意思決定機関まで話を上げて、事故を回避する。このような海上事故防止協定はロシアと日本の間にはあります。中国との間では作ろうというところまでいっているのですが、まだ作られていない。これは軍と軍の話が中心です。

 一方、法執行機関同士の海上事故防止協定というのは、これは本来、存在しないはずのものです。なぜなら、法執行機関というのはそもそもコーストガード、すなわち沿岸で活動しているわけですから、陸で隣り合っていない限り他国の法執行機関と接触するということはないはずです。ですから、今の尖閣は双方が自分の領土だと主張しており、かなり異常な状態です。これは通常ありえない話なので、いわゆる法執行機関同士の海上事故防止協定は実はありません。それを作ろうということで、今回、民間団体が動いたのですが、実現しませんでした。


ホットラインの構築は急務

工藤:ホットラインを作る動きが実現しなかったということですが、その状況はかなり危険な状況ではないでしょうか。

秋山:何か小さな事案が起きたときに、それがエスカレートする可能性があるわけですから、それを防止できなくなるという点でいえば、非常に危険なことだと思います。

工藤:法執行機関同士が向かい合うこと自体が本来は異常だということはよく理解できたのですが、それでも何かが起こってしまったときに、それを解決するためにどのようなオペレーションができるのでしょうか。

香田:実は、冷戦時代に米ソの間では前例があります。ところが、米ソは双方が核保有国だったということと、キューバ事件のときに、大統領と書記長のホットラインができていた。ですから、まさに核大国同士の間で事態がエスカレートしたら大変なことになりかねない事故というのは実は数十回あったのですが、トップ同士のホットラインで救われていた。それがだんだん下に降りてきたのが海上事故防止協定です。米ソでできたのが最初でした。ところが、現在の日中間にはこの協定がありません。ですから、例えば外務省か防衛省の局長が中国の大使と一対一で話をするなど、そういうことでもやらない限り、おそらく直接のチャネルというものは今のところない。したがって、何か不測の事態が起こっても、相手の意図がよく分からないまま流れに任せざるをえない。

 私が自衛隊で部隊の指揮官だったとき、東京直下の大地震、北朝鮮のミサイル攻撃、北朝鮮もしくは中国との不測の事態などの不安要素が最大の関心事でしたが、中国と直接対峙するような事態が起こった場合、私は「とにかく初動はまず引け」、「拡大をさせないために、いったん引いて間合いを取れ」ということを意識していました。というのは、日本ではいろいろ制約がありますので、いったん制御してから対応にあたる。その間に東京の指示を待つ、方針決定を待つということで、それは逃げるわけでも何でもなくて、現実にできる唯一の対応策でした。

工藤:それは今もそういう対応しかできないということでしょうか。

香田:おそらくそうなると思います。ただ、私はたまたま、日露の海上事故防止協定を結んだときの担当でした。それ以前は、冷戦時代、ソ連に照明弾をこちらに向かって発射されたり、レーダー照射も実際されましたから協定締結の時には「やっとこれでまともになる」という、ある意味ほっとした経験があります。その過程を知っていますので、中国との間にもこのような協定は必要だと、中国との会議において何回か説明しています。

 特に、この事故防止協定では、年に1回レビュー会議を開くことになっています。そのレビュー会議では、その1年間に不測の事態がどれだけあったのか、という報告に加えて、それ以外の当面の懸案についても海軍同士で話すことができるということで、ある意味で政策協議の場にもなります。

 それによって雪だるま式に相互理解が広がっていくということもありますので、現場の危険行為の防止、起きたときのエスカレーションのコントロール、それと年次のレビュー会議による政策協議的なものまで含めて、こういう防止メカニズムの構築は早急にやるべきだと思います。

工藤:現場でそういう問題があった場合、政府としてはどのようなメカニズムで判断していくことになるのでしょうか。つまり、現場レベルでの「引いて冷静になれ」という動きはあくまでも現場の自制的なものですから、実際にできるかどうか不透明です。

秋山:現状では、中国との関係は外交レベルでやらざるをえないですね。軍と軍の間で直接できればいいわけですが、今はそういう仕組みができていませんから、何か小さな衝突があってそれを収めるときでも外交レベルの対応になってしまいます。中国の外交部は少なくとも軍部に対してそんなに力を持っていませんのでこれは非常に迂遠的な対応になってしまいます。

工藤:中国とアメリカの間ではホットラインはあるのでしょうか。

小原:具体的にどう機能しているかということは分かりませんが、米中は古くからホットラインの話はしています。ただ私は、中国では相手が局長級や、参謀長レベルであっても、ホットラインは機能しないと思います。というのは、中国はその上の党指導部の決定によって何でもすぐにひっくり返る、意思が簡単にそこで決定されるわけですから、その下のいかなるレベルでも、自分で政治的な決定ができるとは思えない。

 中国が今狙っているのは、アメリカを使うということだと思います。アメリカはこの地域で紛争が起こることを望んでいませんが、これは中国も理解しています。したがって、日本としては、軍事的な事故に関して日本の意図を中国に伝えるパイプは、アメリカを介すること以外にはないと思います。中国も今、アメリカとのそうした対話というものは受け入れている。むしろ、中国側から積極的に「ここに危機がある」というのを示してアメリカを引き込もうとしているように見えます。こうした中では、今の段階では、アメリカを介してこの地域の安定を図るというのが、一番現実的な選択なのではないかと思います。

秋山:もし、日本と中国の間でトップレベルのホットラインがあれば、尖閣諸島を日本政府が購入する際の対応も、大違いだったと思います。いろんなことを後から検証してみると、あの当時、ホットラインがあって、もしホットラインを使っていたら、かなり状況は変わっていたのではないかと思います。


アメリカとの連携がポイント

工藤:偶発的事故を回避するということが現在の体制では管理できない可能性がある、というお話ですが、それに関してアンケートでは、「日中間における偶発的事故を回避するために、日本政府はどう対応する必要があると思いますか」という質問をしました。回答では「日中間のホットライン構築など、偶発的事故回避に向けた提案を中国側に正式に行う」が59.6%で最多でした。

 2番目に多かった「日本側の立場を世界に主張し、二国間対話に向けた流れをつくる」という回答は12.9%ですので、日中間のホットラインを作るために日本側で動け、という声が圧倒的だった印象なのですが、これについてどう思われますか。

香田:まさにこのホットライン構築のために別のグループで去年11月に中国に行きました。安倍総理の靖国神社参拝の前ですが、初めて中国側がメカニズム構築に前向きになったという感触を受けました。カウンターパートは人民外交学会です。もちろん、軍や共産党との問題は色々と残っているのでしょうが、外務関係でポジティブなリアクションを受けたのはこれが初めてでした。

 ただ、幻想を持ってはいけないのは、ホットラインができたとしても機能させなければ意味がないということです。実は海上幕僚幹部の上級スタッフのときに、国名は言いませんが、ある国とホットラインがまったく機能しない時期がありました。なぜかというと、ラインはあるけれど一切使っていなかったからです。半年ぶりくらいにテスト的にかけると、向こうの一番若い中尉くらいの人が出てきてコミュニケーションがまったく当を得ないということもありました。これは一つの例ですが、やはり構築と同時に、常に、テストでもいいのでコミュニケーションがとれるかどうかが重要なポイントです。通訳をどのように入れるのか、ということも含めて、日頃からやっておかないと、何かあったというときに全然機能しません。常に設置と運用は別の問題だということを念頭に置いて、そこまで配慮してやっておかないと、まさにいつ起こるか分からない事態に対して対応できないと思います。

工藤:香田さんは「ホットラインをきちんと構築する」という選択肢に賛成ですね。

香田:日中で何かが起こった場合に、こちらの対応が遅れた場合でも、アメリカは公式・非公式に仲介には入ってくると思います。ただやはり、少なくとも日本の総理大臣と向こうの習近平氏レベルの人が、最後は腹を割って話せるところを作っておかないと、最後の歯止めにはならないだろうなと思います。

工藤:別の案は何か考えられないでしょうか。

小原:別の案というのはやはり今の段階ではなかなか難しいと思いますが、かといってホットラインが今すぐできるような状況ではありません。

 もちろん、ホットラインができればまさに理想的ですが、今の中国の内情だと、実現性はほぼないだろうと思います。いくら日本が正式に言っても、それは日本のポーズだとしかとらえられない。尖閣問題が、中国では単なる領土紛争、領土問題だけではなくなっており、今や中国国内の強硬派たちが指摘しているのは、日本の右傾化、軍国主義化であって、安倍首相やその他の政治家の発言や行動もすべてそのパーツとしてとらえられるようになっていて、大きな流れを変えるのはなかなか難しい状態にあります。今のままで、いくら日本が働きかけても、公的なレベルでは何も答えられないというのが中国なのだろうと思います。

 また、ホットラインができたとしても、習近平主席は、確かに意思決定はできますが、彼でさえもやはり国内の圧力というものは常に考えなければならない立場にあるわけです。相手と腹を割って話したことで、政治生命が危なくなる可能性もあります。そうなるとホットライン自体が機能しなくなります。話をしたとしても、話をした後でそれに対する批判が強くなればひっくり返る可能性もあるということは、日本側は常に考えておかなければいけないだろうと思います。

 ただ、香田さんがおっしゃったように、アメリカはこの地域の安定を確保するためには自動的に動くと思いますので、そうしたときに日本の意図が反映されるように、常にアメリカとの協力というものを、普段からきっちり作っておく必要はあります。そのためには、アメリカが日本に対する不信感を抱かないように協力関係を強化していく流れが必要です。

秋山:中国が危機管理システムや、偶発的事故回避システムが本当に必要だと思わない限りは、いくら提案しても進まない。今、尖閣問題、東シナ海の問題についてかなりアメリカが危機感を持ってきています。アメリカは中国との間で、尖閣問題で衝突するのは絶対に回避したいと考えていますので、むしろアメリカが危機感を持っているのであれば、アメリカと中国と日本の三者間で、何か偶発的事故回避・危機管理システムを作れれば、中国も非常にメリットを感じるはずなので乗ってくると思います。仮に中国が、日本との間で海上事故防止協定を結ぶことが「日本に恩を売ってやる」などと思っているようであれば、難しいでしょう。

工藤:日中米でできたらいいのですが、米中だけで進んでいくという危険性を感じませんか。

秋山:米中で、危機管理・回避、あるいは海上事故防止協定というのは、もちろん、実際にシステムがあるかもしれませんし話が進んでいると思います。ただ、尖閣問題では当然、日本というファクターが非常に大きいわけですから、米中だけでやってもどうしようもない。アメリカからも、日本を入れた危機管理システムを作らないといけない、という意図は最近出ていると思います。そこを利用するという手はあります。


偶発的事故への対応のためのシミュレーションが必要

工藤:皆さんのお話を聞いて、やはり政府間である程度関係改善の環境を作らないとかなり厳しい事態なのだと改めて感じました。最後に、では偶発事故というものが、今後あり得るかということについて一言お願いします。

秋山:あり得ると思います。それに対する対応は考えておく必要があると思います。エスカレーションをいかに防止するのかというのは、日中間で対話ができない状況のもとでも、どうしたらいいのかということは常に考えておかなければいけない。

小原:偶発的事故の可能性は完全には否定できないと思います。そもそも、予期できたら偶発事故になりません。しかも、これだけ近い距離で軍事力が接している、お互いに緊張している、相手に対する信頼感がまったくないという状況では、こういった可能性は少なからずあると考えています。

香田:あり得ますし、私自身、軍事プランナーとして自らを北京の立場に置いていろんなオプションを考えたときに、日本側に付け入る隙はかなりある、それについてほとんど手が打たれていない、というのが現状です。

工藤:日本側で危機管理的なシミュレーションなどを誰かやっているのでしょうか。

香田:公式にはやっていると、官邸筋から聞こえてきます。ただし、我々には本当のところどこまでやっているのかはわかりません。例えば、9月1日の防災の日には防災訓練を全国的にやりますよね。別に「尖閣の日」を作らなくてもいいのですが、やはり1年に1回くらいは、総理大臣あるいは官房長官レベルまで巻き込んで、いろんなシナリオで意思決定をする訓練は必要だと思います。天災は悪意がなく突然やって来ます。しかし、不測の事態というものは、相手の国は悪意を持って、こちらが準備できていないところを突いてきます。そのときにどう対処するかは、日頃の訓練次第だと私は思います。

工藤:この問題はやはり専門家でないと分からないということが多くあるので、今日は皆さんに来ていただいて本当に良かったと思います。今回、私たちがこの問題を考える上で重要な論点というか考えなければいけない視点、アジェンダ、そういうイシューが非常に見えてきたなという感じがしました。また別の機会にもお付き合いいただきたいと思います。今日はどうもありがとうございました。

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